فرونشست زمین دیگر صرفاً یک پدیده طبیعی یا موضوعی عمرانی نیست؛ بلکه در مناطقی که برداشت بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی موجب کاهش ذخایر آبخوان‌ها می‌شود، با یک مسئله مهم حقوق عمومی، محیط‌زیستی و حتی کیفری مواجه هستیم.

اظهارات اخیر دادستان عمومی و انقلاب تهران درباره ضرورت تعیین تکلیف فوری چاه‌های غیرمجاز و کنترل برداشت از منابع آب زیرزمینی، در کنار اعلام انسداد حدود هزار حلقه چاه غیرمجاز در سال جاری، این پرسش اساسی را مطرح می‌کند که مسئولیت قانونی دستگاه‌های متولی در جلوگیری از استمرار برداشت غیرمجاز چیست و در صورت ترک وظایف قانونی، چه ضمانت اجراهایی وجود دارد؟

۱. منابع آب زیرزمینی در زمره انفال و منابع عمومی است

مطابق ماده یک قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱، منابع آب‌های زیرزمینی از مشترکات بوده و در اختیار حکومت اسلامی قرار دارد و مسئولیت حفظ، اجازه و نظارت بر بهره‌برداری از آنها به دولت واگذار شده است. بنابراین، منابع آب زیرزمینی را نمی‌توان صرفاً موضوعی متعلق به مالک زمین یا دارنده چاه تلقی کرد.

نتیجه مهم این حکم آن است که دولت صرفاً اختیار صدور مجوز ندارد، بلکه علاوه‌ بر وظیفه قانونی حفاظت و نظارت بر بهره‌برداری از منابع آب، صيانت از این امانت و موهبت الهی را برای نسل‌های آینده نیز بر عهده دارد.

۲. اصل بر ممنوعیت حفر و بهره‌برداری بدون مجوز است

ماده ۳ قانون توزیع عادلانه آب مقرر نموده است که استفاده از منابع آب زیرزمینی، جز موارد استثنایی مقرر در ماده ۵، از طریق حفر چاه یا قنات و توسعه چشمه، نیازمند اجازه و موافقت وزارت نیرو است.

حتی درباره چاه‌هایی که در گذشته بدون اجازه حفر شده‌اند، قانون سازوکار مشخصی برای تعیین تکلیف آنها پیش‌بینی کرده است. چنانچه وزارت نیرو چاهی را با نظر کارشناسی مضر به مصالح عمومی تشخیص دهد، امکان مسدود کردن آن پیش‌بینی شده و بهره‌برداری از آن ممنوع خواهد بود.

از سوی دیگر، ماده ۴ قانون، در مناطقی که میزان بهره‌برداری از منابع آب زیرزمینی بیش از حد مجاز باشد، به وزارت نیرو اجازه داده است حفر چاه یا افزایش بهره‌برداری را برای مدت معین ممنوع کند.

بنابراین، نظام حقوقی آب ایران اساساً کنترل برداشت از آبخوان‌ها را یک تکلیف قانونی و نه صرفاً یک سیاست اجرایی دانسته است.

۳. حفر چاه غیرمجاز دارای ضمانت اجرای کیفری است

یکی از مهم‌ترین مقررات در این زمینه، بند «هـ» ماده ۴۵ قانون توزیع عادلانه آب است.

مطابق این مقرره، هر کس بدون رعایت مقررات قانون به حفر چاه یا قنات یا بهره‌برداری از منابع آب مبادرت کند، مشمول ضمانت اجرای کیفری مقرر در ماده خواهد بود. افزون بر مجازات، قانون اعاده وضع سابق و جبران خسارت وارده را نیز مورد توجه قرار داده است.

بنابراین، چاه غیرمجاز صرفاً یک «تخلف و تخطی از قوانین» نیست؛ حفر یا بهره‌برداری غیرمجاز، در شرایط مقرر قانونی، واجد وصف کیفری نیز هست.

این تفکیک اهمیت زیادی دارد؛ زیرا برخورد با چنین پدیده‌ای باید همزمان از دو مسیر انجام شود:

نخست، اقدامات اداری و فنی برای جلوگیری از ادامه برداشت؛

و دوم، اعمال ضمانت اجرای کیفری در صورت تحقق عناصر جرم.

۴. آیا دادستان می‌تواند رأساً چاه غیرمجاز را مسدود کند؟

این پرسش از نظر حقوقی بسیار مهم است.

ممکن است تصور شود چون موضوع دارای جنبه عمومی و زیست‌محیطی است، دادستان می‌تواند رأساً دستور مسلوب‌المنفعه کردن هر چاه غیرمجاز را صادر کند؛ اما این برداشت با اصل قانونی بودن اقدامات قضایی سازگار نیست.

اداره کل حقوقی قوه قضاییه در نظریه مشورتی شماره ۷/۹۶/۱۷۳۵ مورخ ۱۳۹۶/۷/۲۶ تصریح نموده است که دادستان، صرفاً به درخواست وزارت نیرو، اختیار مستقل و عام برای جمع‌آوری منصوبات، پلمب و مسلوب‌المنفعه کردن چاه ندارد و اقدامات قضایی باید در حدود اختیارات قانونی و با رعایت مقررات مربوط انجام شود.

بنابراین، وظیفه دادستان، جایگزین وظیفه وزارت نیرو و دستگاه‌های اجرایی متولی آب نیست.

این نکته از منظر استقلال و تفکیک وظایف قوا اهمیت اساسی دارد.

۵. وظیفه دستگاه اجرایی را نمی‌توان به دستگاه قضایی منتقل کرد

اگر قانون، وظیفه صدور مجوز، کنترل میزان برداشت، نظارت بر حفر و بهره‌برداری از چاه‌ها و حفاظت از منابع آب زیرزمینی را بر عهده وزارت نیرو و دستگاه‌های تابعه قرار داده است، اصل بر این است که دستگاه اجرایی باید وظیفه قانونی خود را انجام دهد.

دستگاه قضایی می‌تواند در صورت وقوع جرم،  باآن برخورد کند و در حدود قانون بر حسن اجرای مقررات و اقدامات قانونی نظارت داشته  اما نظارت قضایی نباید به معنای جایگزین شدن قوه قضاییه به جای دستگاه اجرایی باشد.

از همین منظر، پیشنهاد تشکیل کارگروهی متشکل از آب منطقه‌ای، آب و فاضلاب، جهاد کشاورزی، منابع طبیعی، محیط زیست و شهرداری، اگر در چارچوب صلاحیت قانونی هر دستگاه انجام شود، می‌تواند موجب هماهنگی میان دستگاه‌های مسئول شود؛ اما این هماهنگی نباید موجب اطاله تصمیم گیری و وضع قاعده‌ جدید و مبهم شدن مسئولیت هر دستگاه گردد.

اتفاقاً تعیین دقیق مسئولیت هر دستگاه، یکی از الزامات چنین برنامه‌ای است.

۶. مسئله فقط «چاه غیرمجاز» نیست؛ «برداشت غیرمجاز» نیز باید کنترل شود

یکی از نکات قابل توجه در سخنان دادستان تهران، تأکید بر کنترل برداشت از منابع آب زیرزمینی است.

زیرا حتی وجود پروانه بهره‌برداری نیز به معنای اختیار نامحدود بهره‌برداران برای برداشت آب نیست.

قانون توزیع عادلانه آب برای میزان بهره‌برداری و مصرف آب نیز مقرراتی پیش‌بینی کرده است. برای نمونه، دارندگان پروانه مکلف‌اند از مصرف و اتلاف غیرمعقول آب اجتناب کنند و در صورت عدم رعایت دستورهای فنی و ضوابط ومقررات مندرج در پروانه بهره‌برداری، ضمانت اجرای قانونی اعمال خواهد شد.

بنابراین، سیاست مقابله با بحران آب نباید صرفاً بر شناسایی و انسداد چاه‌های فاقد مجوز متمرکز شود؛ بلکه میزان برداشت از چاه‌های دارای مجوز نیز باید به صورت مستمر کنترل شود.

۷. جبران خسارت ناشی از برداشت غیرمجاز

موضوع دیگری که نباید مورد غفلت قرار گیرد، خسارت واردشده به منابع آب و اشخاص است.

در مقررات مربوط به چاه‌های غیرمجاز، علاوه بر پر و مسلوب‌المنفعه کردن چاه، موضوع جبران خسارت و آثار مالی برداشت غیرمجاز نیز مورد توجه قرار گرفته است.

در همین زمینه، اداره کل حقوقی قوه قضاییه در نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۱/۶۹۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۹ درباره جریمه مربوط به میزان برداشت آب تا زمان انسداد چاه غیرمجاز اعلام کرده است که این مبلغ، با توجه به مبنای قانونی آن، ماهیت کیفری ندارد و ماهیت مدنی دارد و در جهت جبران خسارت مربوط به برداشت آب و کاهش منابع آب زیرزمینی متناسبا باید وصول شود.

این تفکیک میان مجازات کیفری و جبران خسارت یا ضمانت اجرای مدنی از منظر اصول حقوق کیفری اهمیت فراوان دارد.

۸. آیا ترک وظیفه دستگاه‌های مسئول می‌تواند مسئولیت ایجاد کند؟

پرسش مهم‌تر این است که اگر دستگاهی که قانوناً مسئول کنترل منابع آب است، از انجام وظایف خود خودداری کند و در نتیجه، برداشت غیرمجاز برای مدت طولانی ادامه پیدا کند، آیا صرفاً می‌توان با مرتکب برداشت غیرمجاز برخورد کرد؟

پاسخ را نمی‌توان به صورت مطلق مثبت یا منفی داد.

صرف وجود خسارت یا وقوع فرونشست، به تنهایی برای انتساب مسئولیت کیفری به یک مقام یا کارمند دولتی کافی نیست. مسئولیت کیفری نیازمند وجود نص قانونی، تکلیف مشخص، فعل یا ترک فعل قابل انتساب، شرایط مقرر قانونی و رابطه سببیت لازم است.

اما این امر مانع از آن نیست که در صورت وجود شرایط قانونی، ترک وظایف اداری یا قانونی، حسب مورد زمینه مسئولیت اداری یا مدنی و در مواردی که قانون جرم‌انگاری کرده است، مسئولیت کیفری ایجاد کند.

به بیان دیگر، مسئولیت دستگاه‌ها باید بر اساس وظیفه قانونی مشخص هر دستگاه و رابطه آن وظیفه با خسارت مورد ادعا بررسی شود، نه صرفاً بر اساس نتیجه زیان‌بار حادثه.

۹. فرونشست زمین؛ نتیجه‌ای که نمی‌توان آن را صرفاً طبیعی تلقی کرد

فرونشست زمین در مناطقی که با افت شدید سطح آب زیرزمینی مواجه هستند، می‌تواند آثار گسترده‌ای بر زیرساخت‌های عمومی داشته باشد؛ از ساختمان‌ها و شبکه‌های فاضلاب گرفته تا خطوط انتقال نیرو، راه‌ها و تأسیسات شهری.

بنابراین، اگر برداشت غیرمجاز و برداشت بیش از ظرفیت آبخوان ادامه پیدا کند، مسئله از یک تخلف مربوط به یک حلقه چاه فراتر می‌رود و به موضوعی مرتبط با منافع عمومی و حقوق نسل‌های آینده تبدیل می‌شود.

در چنین شرایطی، سیاست کیفری صرفاً نباید به مجازات مرتکب پس از وقوع جرم محدود شود؛ بلکه باید بر پیشگیری، نظارت، کنترل برداشت، پایش آبخوان‌ها و اجرای به‌موقع تصمیم‌های قانونی نیز استوار باشد.

۱۰. ضرورت تعیین مسئولیت هر دستگاه

تشکیل کارگروه بین دستگاهی، بدون تعیین دقیق مسئولیت‌ها، ممکن است به جای حل مسئله، موجب پراکندگی مسئولیت و تعلل در اجرای قانون توسط مجریان شود.

برای نمونه باید مشخص باشد:

در صورت مواجهه با جرایم مشهود

کدام دستگاه مسئول شناسایی و یا انسداد چاه غیرمجاز است؟

چه مرجعی مسئول جلوگیری از ادامه برداشت است؟

چه دستگاهی باید تجهیزات حفاری غیرمجاز را توقیف یا تعیین تکلیف کند؟

مسئول کنترل میزان برداشت چاه‌های دارای پروانه کدام دستگاه است؟

اطلاعات مربوط به چاه‌ها و میزان برداشت چگونه ثبت و به‌روزرسانی می‌شود؟

در صورت عدم اجرای تکالیف قانونی، چه مرجعی باید ترک وظیفه را گزارش و پیگیری کند؟

و در نهایت، در صورت ایجاد خسارت، مسئولیت حقوقی هر دستگاه چگونه تعیین خواهد شد؟

بدون پاسخ روشن به این پرسش‌ها، تشکیل کارگروه صرفاً یک ساختار اداری جدید خواهد بود، نه راه‌حل حقوقی بحران آب.

نتیجه

چاه غیرمجاز تنها یک سازه حفرشده در زمین نیست؛ در مناطقی که منابع آب زیرزمینی با کاهش  شدید مواجه‌اند، ادامه بهره‌برداری غیرمجاز می‌تواند به منافع عمومی و زیرساخت‌های کشور آسیب وارد کند.

قانون توزیع عادلانه آب از دهه ۱۳۶۰ برای حفر و بهره‌برداری غیرمجاز، ضمانت اجرای قانونی و کیفری پیش‌بینی کرده و همزمان وظیفه حفاظت، صدور مجوز و نظارت بر منابع آب را بر عهده دستگاههای متولی گذاشته است.

از این رو، مقابله مؤثر با فرونشست زمین نیازمند سه اقدام همزمان است:

۱. اجرای دقیق تکالیف قانونی دستگاه‌های اجرایی؛

۲. برخورد قانونی و قضایی با حفر و بهره‌برداری غیرمجاز؛

۳. تعیین مسئولیت دستگاه اجرایی و یا مقامی که با وجود تکلیف قانونی، از انجام وظیفه خودداری کرده است.

در نهایت باید پذیرفت که پیشگیری از فرونشست، فقط با بستن چاه‌های غیرمجاز محقق نمی‌شود؛ بلکه نیازمند عدالت آبی، حکمرانی مؤثر بر منابع آب، کنترل واقعی میزان برداشت و پاسخگو بودن دستگاه‌های متولی در برابر تکالیف قانونی آنهاست.